Série: Gestão Pública Municipal — Conhecendo o Município

Introdução

Quando alguém diz:

“A Prefeitura fez isso.”

A frase parece simples, mas pode esconder uma estrutura bastante complexa.

Quem, exatamente, tomou a decisão?

Foi o prefeito?

Foi um secretário municipal?

Foi um servidor?

Foi uma autarquia?

Foi uma fundação?

E, principalmente: quem é responsável quando alguma coisa dá errado?

Para entender como um município funciona, é fundamental conhecer a distribuição de responsabilidades dentro da Administração Pública.

A Prefeitura não funciona como uma empresa particular em que todas as decisões passam por uma única pessoa. Existe uma estrutura administrativa formada por órgãos, agentes públicos e entidades que possuem diferentes funções, competências e níveis de responsabilidade.

No topo do Poder Executivo municipal está o prefeito ou a prefeita, eleito diretamente pela população.

Mas isso não significa que o prefeito execute pessoalmente todas as atividades da Prefeitura.

Ele conta com secretários, servidores e diferentes órgãos e entidades para transformar as políticas públicas em serviços efetivamente prestados à população.

Neste episódio da série “Gestão Pública Municipal — Conhecendo o Município”, vamos entender quem manda em quê dentro de uma Prefeitura.

1. Primeiro: quem administra o Município?

A Constituição Federal estabelece que o Município possui autonomia política, administrativa e financeira.

No âmbito do Poder Executivo, a direção superior da Administração Municipal é exercida pelo prefeito, que é eleito para um mandato de quatro anos juntamente com o vice-prefeito.

É importante fazer uma distinção:

Município e Prefeitura não são exatamente a mesma coisa.

O Município é o ente federativo.

A Prefeitura é a estrutura administrativa por meio da qual o Poder Executivo municipal exerce suas funções.

Além do Poder Executivo, o Município possui também o Poder Legislativo, exercido pela Câmara Municipal.

Assim, de forma simplificada:

MUNICÍPIO

├── Poder Executivo
│ └── Prefeitura
│ ├── Administração Direta
│ │ ├── Gabinete do Prefeito
│ │ ├── Secretarias
│ │ ├── Departamentos
│ │ └── Servidores
│ │
│ └── Administração Indireta
│ ├── Autarquias
│ └── Fundações Públicas
│
└── Poder Legislativo
    └── Câmara Municipal
        ├── Vereadores
        └── Estrutura administrativa da Câmara

Essa separação é fundamental para compreender quem executa e quem fiscaliza.

Atenção: Prefeitura e Câmara não são a mesma coisa

Prefeitura = Poder Executivo
Administra os serviços públicos e executa as políticas públicas municipais.

Câmara Municipal = Poder Legislativo
Legisla, fiscaliza o Executivo e exerce outras competências previstas na Constituição e na Lei Orgânica.

Duodécimo não é subordinação.
O fato de a Câmara receber mensalmente recursos financeiros provenientes do orçamento municipal não significa que ela esteja subordinada ao prefeito. O repasse por duodécimos é uma obrigação constitucional destinada a assegurar o funcionamento do Poder Legislativo.

A Câmara recebe recursos da Prefeitura, mas não pertence à Prefeitura.

2. O prefeito: quem ocupa o topo do Poder Executivo?

O prefeito é o chefe do Poder Executivo Municipal.

Isso significa que ele possui a responsabilidade política e administrativa pela condução geral da Prefeitura.

Entre suas atribuições estão, conforme a legislação aplicável ao Município:

• dirigir a Administração Municipal;
• sancionar ou vetar projetos de lei aprovados pela Câmara, nos casos previstos;
• executar as leis;
• apresentar projetos de iniciativa do Executivo;
• encaminhar as propostas orçamentárias;
• administrar as receitas e despesas municipais;
• nomear e exonerar ocupantes de cargos conforme a legislação;
• determinar prioridades administrativas;
• coordenar políticas públicas;
• prestar contas da gestão.

Mas existe uma questão importante:

O prefeito não faz tudo sozinho.

Imagine uma Prefeitura com milhares de servidores e dezenas de departamentos.

Seria impossível que o prefeito analisasse pessoalmente cada processo, cada contratação, cada pagamento, cada matrícula escolar, cada consulta médica ou cada serviço de manutenção urbana.

Por isso existe a estrutura administrativa.

3. E os secretários municipais?

Os secretários são responsáveis pela condução das diferentes áreas da Administração Municipal.

Podemos encontrar, por exemplo:

• Secretaria de Saúde;
• Secretaria de Educação;
• Secretaria de Fazenda;
• Secretaria de Administração;
• Secretaria de Obras;
• Secretaria de Assistência Social;
• Secretaria de Meio Ambiente;
• Secretaria de Desenvolvimento Econômico;
• Secretaria de Esportes;
• Secretaria de Cultura.

A quantidade e o nome das secretarias variam de acordo com a estrutura de cada Município.

O secretário é uma espécie de “gestor” de sua área?

De forma simplificada, sim.

O secretário recebe uma determinada área de responsabilidade e coordena sua atuação dentro das competências estabelecidas pela legislação municipal.

Por exemplo:

Secretaria de Educação

Pode ser responsável pela gestão da rede municipal de ensino, planejamento educacional, distribuição de recursos, acompanhamento das escolas e outras atribuições previstas na estrutura administrativa.

Secretaria de Saúde

Pode coordenar unidades de saúde, programas municipais, serviços de atenção básica e outras atividades de competência municipal.

Secretaria da Fazenda

Pode cuidar da arrecadação, contabilidade, orçamento, tesouraria e outras atividades financeiras, conforme a organização de cada Prefeitura.

Mas existe um detalhe importante:

O secretário não está acima do prefeito.

Ele integra a estrutura do Poder Executivo e exerce suas funções dentro das competências que a legislação e a estrutura administrativa lhe atribuem.

4. Então o secretário pode decidir tudo dentro da sua secretaria?

Não necessariamente.

Aqui aparece uma palavra importante na Administração Pública:

Competência.

Um agente público somente pode agir dentro das atribuições que lhe foram conferidas pela legislação.

Isso significa que não basta alguém ocupar um cargo importante para poder tomar qualquer decisão.

A pergunta correta é:

Essa pessoa possui competência legal para praticar esse ato?

Dependendo da legislação municipal, determinadas competências podem ser atribuídas diretamente ao prefeito ou delegadas a secretários e outros agentes.

Por isso, ao analisar uma decisão administrativa, não basta perguntar:

“Quem assinou?”

Também é necessário perguntar:

“Quem tinha competência para decidir?”

Essa diferença é fundamental para compreender a responsabilidade dentro da Administração Pública.

5. E onde entram os servidores públicos?

Os servidores são fundamentais para o funcionamento cotidiano da Prefeitura.

São eles que, em diferentes funções, fazem a máquina administrativa funcionar.

Podemos ter:

• professores;
• médicos;
• enfermeiros;
• fiscais;
• contadores;
• engenheiros;
• procuradores;
• agentes administrativos;
• técnicos;
• motoristas;
• profissionais de assistência social;
• servidores da limpeza e manutenção;
• entre muitos outros.

Mas existe uma ideia equivocada bastante comum:

“Se é servidor, ele pode decidir o que quiser.”

Não.

O servidor público também está submetido à legislação, às normas administrativas e às competências de seu cargo ou função.

Seu trabalho pode envolver desde atividades operacionais até funções técnicas altamente especializadas.

E o servidor pode ser responsabilizado?

Sim.

Dependendo da situação e da legislação aplicável, um agente público pode responder por atos praticados no exercício de suas funções.

Por isso, a Administração Pública não funciona simplesmente pela lógica de:

“O chefe mandou, então está tudo certo.”

Uma ordem administrativa também precisa respeitar a legislação.

6. Uma diferença importante: cargo político e cargo técnico

Outro ponto que costuma gerar confusão é a diferença entre agentes políticos e servidores públicos.

O prefeito e os secretários municipais exercem funções de direção política e administrativa.

Já os servidores ocupam cargos ou empregos públicos destinados à execução das atividades permanentes da Administração, observadas as regras aplicáveis.

Isso significa que uma Prefeitura precisa combinar:

direção política + capacidade técnica + execução administrativa.

Um prefeito pode definir uma prioridade política.

Mas a implementação dessa prioridade dependerá de planejamento, orçamento, legislação, servidores, contratos, processos administrativos e diversos controles.

É por isso que gestão pública não se resume à vontade de uma única pessoa.

7. E as autarquias e fundações? Elas são parte da Prefeitura?

Aqui entramos em um ponto um pouco mais técnico.

A Administração Pública pode ser dividida, de maneira simplificada, em:

Administração Direta

É formada pelos próprios órgãos do ente público.

No caso municipal, podemos encontrar:

• Prefeitura;
• secretarias;
• departamentos;
• coordenadorias;
• assessorias;
• outros órgãos integrantes da estrutura administrativa.

Administração Indireta

É formada por entidades com personalidade jurídica própria, criadas para desempenhar determinadas funções públicas.

Entre elas podem existir:

• autarquias;
• fundações públicas;
• empresas públicas;
• sociedades de economia mista.

Nem todo Município possui todas essas entidades.

8. O que é uma autarquia municipal?

A autarquia é uma entidade da Administração Indireta, criada por lei, com personalidade jurídica própria e destinada ao desempenho de atividades específicas do Poder Público.

Um exemplo bastante conhecido em muitos municípios são os serviços municipais de:

• água e esgoto;
• previdência dos servidores;
• trânsito;
• fiscalização ou outros serviços especializados.

Mas a existência e a finalidade de uma autarquia dependem da legislação específica de cada Município.

A autarquia é independente do prefeito?

Não no sentido de estar fora do Poder Público.

Ela integra a Administração Indireta e está sujeita aos controles previstos na legislação.

Porém, possui personalidade jurídica própria e estrutura administrativa própria.

Isso significa que não devemos tratar uma autarquia simplesmente como se fosse mais uma secretaria.

Ela possui características jurídicas e administrativas diferentes.

9. E as fundações públicas?

As fundações públicas também podem integrar a Administração Indireta.

Em linhas gerais, são entidades criadas para desempenhar determinadas atividades de interesse público, conforme sua legislação instituidora e área de atuação.

Podem estar relacionadas, por exemplo, a atividades:

• culturais;
• educacionais;
• científicas;
• sociais;
• ambientais;
• de pesquisa.

Novamente, é importante lembrar:

cada Município possui sua própria estrutura administrativa.

Portanto, para saber se determinada Prefeitura possui uma autarquia ou fundação, e qual é sua finalidade, é necessário consultar a legislação e a estrutura administrativa daquele Município.

10. Afinal, quem manda em quem?

Podemos resumir a estrutura de maneira bastante simples:

Mas existe uma ressalva fundamental:

Não é correto imaginar a Administração Pública apenas como uma pirâmide de pessoas mandando umas nas outras.

A Administração Pública funciona principalmente por meio de competências legais.

Cada órgão, entidade e agente possui atribuições determinadas por leis, regulamentos e normas administrativas.

11. Um exemplo prático: quem decide construir uma escola?

Imagine que um Município identifique a necessidade de construir uma nova escola.

Quem manda construir?

A resposta não é simplesmente:

“O prefeito.”

Existe um processo muito maior.

1. Planejamento

O Município precisa identificar a necessidade e verificar se a obra está compatível com seu planejamento.

2. Orçamento

É necessário verificar a existência de previsão orçamentária e dos recursos necessários.

3. Projeto

Dependendo da obra, serão necessários estudos, projetos, especificações e documentos técnicos.

4. Contratação

Se a execução for realizada por empresa contratada, deverá ser seguido o procedimento legal aplicável.

5. Execução

A obra será acompanhada e fiscalizada por agentes responsáveis.

6. Pagamento

Os pagamentos deverão observar a legislação, o contrato e a efetiva execução do objeto.

Perceba:

uma decisão política pode iniciar o processo, mas sua execução depende de uma cadeia administrativa, técnica, financeira e jurídica.

É exatamente por isso que compreender a estrutura da Prefeitura é tão importante.

12. Quem é responsável quando algo dá errado?

Essa talvez seja uma das perguntas mais importantes.

Imagine que uma obra pública apresente um problema.

Quem é responsável?

Não existe uma resposta automática.

É necessário analisar:

• quem tomou a decisão;
• quem possuía competência;
• quem elaborou o projeto;
• quem autorizou determinado procedimento;
• quem fiscalizou;
• quem executou o serviço;
• quais eram as atribuições de cada agente;
• quais normas deveriam ter sido observadas;
• e quais fatos efetivamente ocorreram.

Por isso, atribuir automaticamente toda decisão administrativa ao prefeito pode ser tão incorreto quanto afirmar que o prefeito nunca possui responsabilidade.

A responsabilidade administrativa deve ser analisada caso a caso, considerando as competências, os atos praticados e as circunstâncias concretas.

13. E quem fiscaliza tudo isso?

A Prefeitura não funciona sem controle.

A Constituição estabelece que a fiscalização do Município é exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo.

Assim, temos diferentes mecanismos de controle.

Controle interno

É realizado dentro da própria Administração Pública.

Pode envolver:

• Controladoria;
• Controle Interno;
• auditoria;
• contabilidade;
• fiscalização administrativa;
• acompanhamento orçamentário e financeiro.

Controle externo

No Município, é exercido pelo Poder Legislativo Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas competente, conforme as regras constitucionais e legais.

Controle social

E existe ainda um personagem fundamental:

o cidadão.

A população pode acompanhar:

• orçamento;
• despesas;
• licitações;
• contratos;
• obras;
• transferências;
• receitas;
• indicadores de serviços públicos;
• prestação de contas.

A transparência permite que a sociedade compreenda melhor o que o governo está fazendo com os recursos públicos.

14. A grande lição: Prefeitura não é uma pessoa

Quando dizemos:

“A Prefeitura gastou R$ 1 milhão.”

Estamos simplificando uma estrutura muito maior.

Esse gasto pode ter envolvido:

planejamento → orçamento → autorização → empenho → contratação → execução → liquidação → pagamento → contabilização → controle.

E diferentes agentes podem participar dessas etapas.

Da mesma forma, quando dizemos:

“A Prefeitura construiu uma escola.”

Existe toda uma estrutura administrativa por trás daquela obra.

É por isso que conhecer a Administração Pública ajuda o cidadão a fazer perguntas melhores.

Em vez de simplesmente perguntar:

“Quem fez isso?”

podemos perguntar:

• Qual órgão tomou a decisão?
• Quem tinha competência?
• Qual era a fonte dos recursos?
• Havia previsão orçamentária?
• Quem executou?
• Quem fiscalizou?
• Quanto foi gasto?
• Qual resultado foi entregue à população?

Essas perguntas transformam o cidadão em um observador muito mais atento da gestão municipal.

Conclusão

Entender quem manda em quê dentro de uma Prefeitura é muito mais do que conhecer os nomes do prefeito ou dos secretários.

É compreender como o Poder Executivo está organizado e como as responsabilidades são distribuídas entre:

prefeito → secretários → órgãos → servidores → autarquias e fundações.

Cada um possui competências e responsabilidades diferentes.

E essa compreensão é fundamental para acompanhar o funcionamento do Município, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e entender melhor as decisões que afetam diretamente a vida da população.

Uma Prefeitura eficiente não depende apenas de quem ocupa o cargo de prefeito. Depende de uma estrutura administrativa capaz de transformar decisões públicas em serviços que realmente chegam ao cidadão.

E existe uma pergunta ainda mais interessante para o próximo episódio:

De onde vem o dinheiro que mantém toda essa estrutura funcionando?

Esse será o próximo passo da nossa série “Gestão Pública Municipal — Conhecendo o Município”.

Fontes e referências

• Constituição Federal de 1988 — especialmente arts. 29, 30, 31 e 37.
• Lei Orgânica de cada Município.
• Legislação municipal que estabelece a estrutura administrativa.
• Leis de criação das autarquias e fundações públicas municipais, quando existentes.
• Portal da Transparência de cada Município.
• Tribunal de Contas competente.