Série: Gestão Pública Municipal — Conhecendo o Município
Ordem Cronológica de Pagamentos: a Prefeitura pode escolher quem recebe primeiro?
Quando uma empresa fornece um produto, presta um serviço ou executa uma obra para uma Prefeitura, existe uma expectativa bastante simples: se a obrigação foi cumprida e o pagamento é devido, quando o dinheiro será recebido?
Essa pergunta ganha ainda mais importância quando fornecedores relatam atrasos nos pagamentos de suas notas fiscais.
No setor privado, uma empresa pode estabelecer livremente sua política de pagamentos, dentro das regras contratuais e legais. Na Administração Pública, entretanto, a situação é diferente.
O dinheiro público pertence à coletividade e sua utilização precisa obedecer a regras de legalidade, impessoalidade, transparência e controle.
Por isso, a Lei nº 14.133/2021 estabelece uma regra importante: a Administração Pública deve observar uma ordem cronológica para o pagamento de suas obrigações, respeitadas as fontes de recursos e as categorias de contratos.
Mas como essa fila funciona?
E, principalmente: pode a Prefeitura pagar uma empresa que chegou depois e deixar outra, que já estava na fila, esperando?
É isso que vamos entender neste artigo.
1. O que é a ordem cronológica de pagamentos?
A ordem cronológica de pagamentos é, em termos simples, uma forma de organizar os pagamentos devidos pela Administração Pública para evitar escolhas arbitrárias sobre qual fornecedor será pago primeiro.
O artigo 141 da Lei nº 14.133/2021 determina que, no dever de pagamento, deve ser observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, dividida em quatro categorias de contratos:
- fornecimento de bens;
- locações;
- prestação de serviços;
- realização de obras.
Portanto, não existe necessariamente uma única fila geral envolvendo todos os fornecedores da Prefeitura.
Existem diferentes filas, organizadas de acordo com a fonte de recursos e a categoria contratual.
Um exemplo simples
Imagine que uma Prefeitura tenha três fornecedores:
- Empresa A — fornecimento de medicamentos;
- Empresa B — manutenção de veículos;
- Empresa C — execução de uma obra.
Mesmo que as três empresas tenham valores a receber, suas obrigações não necessariamente disputarão uma única fila.
Isso ocorre porque a Lei estabelece categorias distintas de contratos e determina que a ordem seja observada para cada fonte diferenciada de recursos.
Essa é uma informação importante para quem acompanha pagamentos públicos.
2. Quando começa a contar a ordem?
Aqui está um dos pontos mais importantes para compreender o funcionamento da fila.
A referência não é simplesmente a data em que a empresa emitiu a nota fiscal.
Na regulamentação federal da matéria, a liquidação da despesa é estabelecida como marco inicial para inclusão do crédito na sequência de pagamentos.
A liquidação é o momento em que a Administração verifica o direito adquirido pelo credor, com base nos documentos comprobatórios e na efetiva execução do objeto contratado.
Em linguagem simples:
Empenho → execução/entrega → liquidação → pagamento
É justamente na liquidação que a Administração reconhece que aquela obrigação está apta a entrar na sequência de exigibilidade.
Por isso, para analisar um eventual atraso, não basta olhar apenas a data da nota fiscal.
É necessário verificar, entre outras informações:
- quando o objeto foi efetivamente entregue ou executado;
- quando ocorreu o atesto;
- quando a despesa foi liquidada;
- qual é a fonte dos recursos;
- qual é a categoria do contrato;
- qual é a data de exigibilidade;
- quando ocorreu efetivamente o pagamento.
3. A ordem cronológica não é uma fila única
Esse talvez seja o ponto que mais causa confusão.
A Lei nº 14.133/2021 não determina que todos os pagamentos da Prefeitura sejam colocados em uma única fila.
O artigo 141 determina a observância da ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida em quatro categorias de contratos.
Assim, uma Prefeitura pode ter, por exemplo:
Fonte: Tesouro Municipal
- fornecimento de bens;
- locações;
- prestação de serviços;
- realização de obras.
E outras fontes de recursos podem possuir suas próprias ordens de pagamento.
Isso é especialmente importante em municípios porque existem recursos com destinação específica.
Um recurso recebido para determinada finalidade não pode simplesmente ser utilizado para pagar qualquer despesa.
A própria Lei de Responsabilidade Fiscal determina que recursos legalmente vinculados a finalidade específica sejam utilizados para atender ao objeto de sua vinculação.
4. Então a Prefeitura é obrigada a pagar imediatamente depois da liquidação?
Não necessariamente.
É importante separar duas coisas:
estar na ordem cronológica não significa necessariamente receber imediatamente.
O pagamento depende das regras estabelecidas no contrato ou instrumento equivalente, do prazo de pagamento, da liquidação da despesa e das condições financeiras aplicáveis.
Além disso, a Administração Pública precisa trabalhar com programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Executivo estabeleça programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso.
Portanto, problemas de arrecadação ou de disponibilidade financeira podem afetar a capacidade de pagamento do município.
Mas existe uma diferença fundamental:
Dificuldade financeira pode explicar um atraso. Ela não autoriza, por si só, a Administração a escolher livremente quem será pago primeiro.
É justamente para impedir tratamentos arbitrários que existe a ordem cronológica.
5. E se a Prefeitura estiver sem dinheiro?
Essa é uma das questões mais importantes para quem fornece produtos ou serviços ao Poder Público.
Imagine que determinada despesa tenha sido regularmente empenhada e liquidada, mas a Prefeitura esteja enfrentando dificuldades momentâneas de caixa.
Isso pode provocar atraso no pagamento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê mecanismos de programação financeira e, quando necessário, de limitação de empenho e movimentação financeira diante de frustração de receitas e risco de descumprimento das metas fiscais.
Mas isso não significa que a Prefeitura possa simplesmente abandonar a ordem cronológica e começar a pagar determinados fornecedores de sua preferência.
A Administração continua sujeita às regras de pagamento estabelecidas pela legislação.
Por isso, quando existe reclamação de atraso, uma análise técnica precisa responder a perguntas como:
A despesa foi liquidada?
Qual é a fonte de recursos?
Qual é a categoria do contrato?
Qual é a posição do crédito na ordem cronológica?
Existe disponibilidade financeira naquela fonte?
O prazo contratual de pagamento já venceu?
Houve alteração da ordem?
Se houve, existe justificativa formal?
Sem essas informações, afirmar simplesmente que “a Prefeitura está atrasando pagamentos” pode ser insuficiente para compreender o problema.
6. Quando a ordem cronológica pode ser alterada?
A regra existe, mas a própria Lei nº 14.133/2021 prevê situações excepcionais em que a ordem pode ser alterada.
Entretanto, não se trata de uma autorização genérica.
O artigo 141, § 1º, determina que a alteração depende de prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno e ao Tribunal de Contas competente.
A Lei prevê exclusivamente algumas situações.
1. Grave perturbação da ordem, emergência ou calamidade pública
Situações excepcionais podem justificar a alteração da ordem quando presentes os requisitos legais.
2. Microempresas, empresas de pequeno porte e outras categorias previstas na lei
A ordem pode ser alterada para pagamento a:
- microempresa;
- empresa de pequeno porte;
- agricultor familiar;
- produtor rural pessoa física;
- microempreendedor individual;
- sociedade cooperativa.
Mas existe uma condição:
deve ser demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato.
Isso merece atenção.
A lei não diz simplesmente que toda pequena empresa pode passar na frente da fila.
É necessário que estejam presentes os requisitos legais.
3. Serviços necessários ao funcionamento de sistemas estruturantes
Também existe possibilidade de alteração quando se tratar de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes e houver risco de descontinuidade do contrato.
4. Falência, recuperação judicial ou dissolução da empresa
A legislação também prevê hipótese relacionada ao pagamento de direitos decorrentes de contratos quando a empresa contratada estiver em situação de falência, recuperação judicial ou dissolução.
5. Preservação do patrimônio público ou continuidade de atividades essenciais
Outra hipótese envolve contratos cujo objeto seja imprescindível para:
- assegurar a integridade do patrimônio público; ou
- manter o funcionamento das atividades finalísticas do órgão.
Também nesse caso é necessário demonstrar o risco de descontinuidade de serviço público relevante ou do cumprimento da missão institucional.
7. Quebrar a ordem não significa simplesmente “furar a fila”
Esse ponto merece destaque.
A alteração da ordem cronológica não pode ser tratada como uma decisão administrativa informal.
A lei exige:
1. situação enquadrada em uma das hipóteses legais;
2. prévia justificativa da autoridade competente;
3. comunicação posterior ao controle interno;
4. comunicação ao Tribunal de Contas competente;
5. divulgação da justificativa juntamente com as informações exigidas sobre os pagamentos.
Portanto, a exceção precisa deixar rastros documentais.
Isso é fundamental para o controle.
8. E se a ordem cronológica não for respeitada?
A Lei nº 14.133/2021 é expressa ao estabelecer que a inobservância imotivada da ordem cronológica ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável.
Além disso, o Código Penal passou a prever, no artigo 337-H, como crime relacionado aos contratos administrativos, entre outras condutas, pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade.
Isso não significa que todo atraso de pagamento seja automaticamente crime.
São situações juridicamente diferentes:
Atraso por dificuldade financeira: precisa ser analisado dentro das regras fiscais, contratuais e financeiras aplicáveis.
Alteração legalmente justificada da ordem: pode ocorrer nas hipóteses previstas no artigo 141.
Preterição imotivada da ordem cronológica: pode gerar responsabilização administrativa e, conforme a conduta e os requisitos legais, consequências na esfera penal.
Por isso, uma análise responsável precisa olhar os documentos antes de tirar conclusões.
9. A Prefeitura precisa divulgar a ordem de pagamentos?
Sim.
Esse é outro aspecto muito importante para o cidadão e para os fornecedores.
O § 3º do artigo 141 da Lei nº 14.133/2021 determina que o órgão ou entidade disponibilize mensalmente, em seção específica de acesso à informação em seu site, a ordem cronológica dos pagamentos e as justificativas que fundamentaram eventual alteração dessa ordem.
A transparência, portanto, não é apenas publicar quanto a Prefeitura pagou.
É permitir que o cidadão consiga compreender como os pagamentos foram organizados.
O TCE-SP, em sua cartilha do Programa Nacional de Transparência Pública de 2026, classifica a divulgação da ordem cronológica dos pagamentos e das justificativas de eventual alteração como item obrigatório. A orientação também indica informações mínimas, como data de vencimento, data de pagamento, credor e valor.
10. Como um fornecedor pode acompanhar sua situação?
Uma empresa que presta serviços ou fornece produtos para a Prefeitura pode adotar uma postura bastante objetiva.
Em vez de perguntar apenas:
“Quando vou receber?”
pode solicitar informações mais específicas:
1. A despesa já foi liquidada?
Se ainda não foi liquidada, é preciso entender o motivo.
2. Qual foi a data da liquidação?
Essa informação é fundamental para compreender a posição do crédito.
3. Qual é a fonte de recursos?
Isso ajuda a identificar em qual ordem cronológica o pagamento está inserido.
4. Em qual categoria contratual a despesa está enquadrada?
A Lei estabelece quatro categorias:
- bens;
- locações;
- serviços;
- obras.
5. Qual é a posição do crédito na ordem cronológica?
Essa informação deve ser compatível com os registros de transparência.
6. Existe alguma justificativa para alteração da ordem?
Caso o pagamento tenha ocorrido fora da sequência, deve existir justificativa nas hipóteses previstas na legislação.
11. O que o cidadão pode fiscalizar?
A ordem cronológica de pagamentos não é apenas um assunto entre Prefeitura e fornecedor.
Ela também interessa diretamente ao cidadão.
Afinal, estamos falando da utilização de recursos públicos.
Um cidadão interessado em fiscalizar a gestão municipal pode consultar:
- Portal da Transparência;
- empenhos;
- liquidações;
- pagamentos;
- fornecedores;
- fontes de recursos;
- contratos;
- ordem cronológica de pagamentos;
- justificativas de eventual alteração da ordem.
O próprio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo disponibiliza informações de execução da despesa dos municípios, incluindo dados como fornecedor, empenho, fonte de recurso e demais classificações da despesa.
12. E como está essa informação em Assis?
A legislação estabelece uma obrigação objetiva de transparência.
O § 3º do artigo 141 da Lei nº 14.133/2021 determina que os órgãos e entidades disponibilizem, mensalmente, em seção específica de acesso à informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica dos pagamentos, bem como as justificativas que fundamentarem eventual alteração dessa ordem.
Diante disso, surge uma questão importante quando analisamos a realidade de Assis:
Onde o cidadão ou fornecedor consegue consultar essa fila?
Em consulta realizada ao Portal da Transparência da Prefeitura Municipal de Assis, não foi localizada, até a publicação deste artigo, uma seção específica identificada como “Ordem Cronológica de Pagamentos”, com a apresentação sistematizada da ordem de exigibilidade dos pagamentos e das respectivas justificativas para eventuais alterações.
Isso não significa, por si só, afirmar que a Administração esteja descumprindo a legislação.
A questão é outra:
a informação exigida pela legislação precisa estar disponível de maneira clara, acessível e verificável para o cidadão.
A existência de informações sobre empenhos, liquidações e pagamentos é importante, mas não necessariamente substitui a divulgação específica da ordem cronológica de exigibilidade prevista no artigo 141 da Lei nº 14.133/2021.
Essa diferença é relevante.
Um fornecedor pode conseguir consultar que determinada despesa foi empenhada, liquidada e posteriormente paga. Mas, para compreender se a Administração observou a ordem cronológica, é necessário conseguir identificar também a posição daquele crédito na sequência de pagamentos e, quando houver alteração, a respectiva justificativa.
12.1. E qual é o papel da Câmara Municipal?
A Constituição Federal estabelece que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo.
O controle externo exercido pela Câmara Municipal conta, ainda, com o auxílio do Tribunal de Contas competente.
Por isso, a ausência ou dificuldade de localização de uma informação pública prevista expressamente na legislação é um tema que pode e deve ser objeto de fiscalização institucional.
No caso de Assis, cabe ao Poder Legislativo, dentro de suas atribuições constitucionais de fiscalização, questionar a Administração sobre a disponibilização dessas informações e, se necessário, cobrar as providências para que a transparência seja efetivamente assegurada.
Não se trata de uma questão partidária ou política.
Trata-se de uma questão de controle externo, transparência pública e cumprimento das regras de acesso à informação.
A pergunta que precisa ser respondida é bastante objetiva:
Onde o cidadão pode consultar a ordem cronológica dos pagamentos da Prefeitura de Assis e verificar se eventuais alterações estão devidamente justificadas?
Se essa informação já estiver disponível em algum ambiente oficial específico, o caminho para acessá-la deve ser claramente indicado.
Se não estiver, a Administração deve avaliar a adequação de seus mecanismos de transparência às exigências da Lei nº 14.133/2021.
Transparência não é apenas publicar dados
Existe uma diferença importante entre disponibilizar dados e oferecer transparência efetiva.
Para que exista controle social, a informação precisa ser:
- pública;
- acessível;
- compreensível;
- atualizada;
- organizada;
- passível de verificação.
No caso da ordem cronológica de pagamentos, isso permite que fornecedores, vereadores, órgãos de controle, imprensa e cidadãos possam acompanhar a sequência dos pagamentos e compreender eventuais alterações.
É esse tipo de transparência que transforma a informação contábil em instrumento efetivo de controle da Administração Pública.
13. Por que a ordem cronológica é importante?
A ordem cronológica de pagamentos protege dois lados.
De um lado, protege a Administração Pública, porque estabelece critérios objetivos para a realização dos pagamentos.
De outro, protege o fornecedor, porque reduz o espaço para decisões subjetivas sobre quem será pago primeiro.
Imagine duas empresas que prestaram serviços semelhantes, para a mesma Prefeitura, utilizando a mesma fonte de recursos e pertencendo à mesma categoria contratual.
Se uma delas está regularmente liquidada e já ocupa determinada posição na ordem, enquanto outra obrigação posterior é paga primeiro, surge uma pergunta legítima:
Qual foi a justificativa para a alteração?
É exatamente esse tipo de pergunta que a transparência deve permitir responder.
14. O problema não é apenas “ter dinheiro ou não ter dinheiro”
Quando se fala em atraso de pagamento, é comum resumir tudo à seguinte explicação:
“A Prefeitura não tem dinheiro.”
Mas a análise da gestão pública é mais complexa.
É preciso observar:
Arrecadação → disponibilidade financeira → fonte de recursos → empenho → liquidação → exigibilidade → ordem cronológica → pagamento.
Cada etapa tem uma função.
Uma Prefeitura pode ter recursos disponíveis em determinada fonte e, ao mesmo tempo, não poder utilizá-los para determinada despesa.
Pode existir empenho sem liquidação.
Pode existir liquidação sem pagamento imediato.
Pode haver uma obrigação cuja ordem cronológica seja diferente da de outra despesa.
Pode haver uma situação excepcional que permita a alteração da ordem, desde que atendidos os requisitos legais.
Por isso, olhar apenas o valor pago no Portal da Transparência não é suficiente para compreender toda a situação.
15. O que uma boa gestão deve proporcionar ao fornecedor?
Para uma empresa que depende de pagamentos públicos, previsibilidade financeira é fundamental.
Especialmente para micro e pequenas empresas, atrasos podem provocar efeitos significativos:
- dificuldade para pagar funcionários;
- atraso com fornecedores;
- necessidade de capital de giro;
- aumento de despesas financeiras;
- comprometimento do fluxo de caixa;
- risco de interrupção do serviço contratado.
É justamente por isso que a própria Lei nº 14.133/2021 reconhece situações envolvendo ME, EPP e outras categorias específicas quando houver risco de descontinuidade do cumprimento do contrato.
A boa gestão dos pagamentos públicos, portanto, não é apenas uma questão contábil.
É também uma questão de planejamento, transparência, responsabilidade fiscal e continuidade dos serviços públicos.
Conclusão: existe uma fila. E ela precisa ser transparente.
A ordem cronológica de pagamentos é um mecanismo criado para dar isonomia, previsibilidade e transparência aos pagamentos realizados pela Administração Pública.
Ela não significa que toda obrigação será paga imediatamente após a liquidação.
Também não significa que qualquer empresa possa exigir pagamento antes das demais.
E, principalmente, não significa que a Administração possa escolher livremente quem será pago primeiro.
A regra geral é objetiva:
há uma ordem cronológica, organizada por fonte de recursos e categoria contratual.
Existem exceções?
Sim.
Mas elas estão previstas na própria legislação e precisam ser justificadas e comunicadas aos órgãos de controle.
Existe dificuldade financeira?
Pode existir.
Mas isso precisa ser analisado à luz da programação financeira, da disponibilidade de recursos, da fonte de financiamento e das demais regras fiscais.
E existe transparência?
A legislação determina que a ordem cronológica dos pagamentos seja divulgada mensalmente, juntamente com as justificativas para eventuais alterações.
Por isso, quando uma empresa afirma:
“A Prefeitura está atrasando meu pagamento.”
A pergunta técnica não deve ser apenas:
“Por quê?”
É preciso perguntar também:
Quando a despesa foi liquidada?
Qual é a fonte de recursos?
Qual é a categoria do contrato?
Qual é a posição na ordem cronológica?
O prazo de pagamento já venceu?
Existiu alteração da ordem?
Qual foi a justificativa?
É assim que uma reclamação pode ser transformada em informação, controle e fiscalização da gestão pública.
E é exatamente esse o papel da transparência: permitir que o cidadão e o fornecedor não precisem apenas acreditar no que é dito, mas possam conferir o que os dados públicos mostram.
Em Assis, a transparência sobre a ordem cronológica de pagamentos merece ser aprimorada.
Não se trata de presumir irregularidade, mas de garantir que uma informação expressamente exigida pela legislação esteja disponível de forma clara para quem precisa consultá-la.
Fornecedor que espera receber, cidadão que fiscaliza, vereador que exerce o controle externo e órgão de controle precisam conseguir enxergar a mesma fila.
Afinal, não basta que o pagamento seja registrado. É preciso que seja possível compreender por que ele aconteceu naquele momento e naquela posição da ordem.
Gestão pública se compreende melhor quando transformamos números, leis e documentos em informação acessível ao cidadão.
Referências técnicas
Este artigo utiliza como referências técnicas:
Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal
