Controle Interno na Gestão Pública – Série Especial

Introdução

Uma Prefeitura pode apresentar contas aparentemente normais e, ao mesmo tempo, estar caminhando para uma situação de desequilíbrio fiscal.

Esse é um dos grandes desafios da gestão pública: o desequilíbrio fiscal raramente aparece de uma hora para outra. Na maioria das vezes, ele é precedido por uma sequência de sinais que podem ser identificados nos números da execução orçamentária, financeira e patrimonial.

Queda na arrecadação, crescimento persistente das despesas, aumento dos restos a pagar, redução da disponibilidade financeira, utilização excessiva de recursos vinculados, crescimento das despesas com pessoal, atraso de fornecedores e dependência cada vez maior de receitas extraordinárias são alguns desses sinais.

O problema é que, quando esses indicadores são analisados somente no encerramento do exercício, muitas vezes já não existe margem suficiente para uma correção tranquila.

É justamente nesse ponto que entra o Controle Interno.

Mais do que verificar se determinada despesa foi realizada de acordo com a legislação, o controle interno deve contribuir para que a administração pública tenha informações capazes de responder a uma pergunta fundamental:

A Prefeitura está mantendo sua capacidade de pagar as despesas atuais sem comprometer sua capacidade de cumprir as obrigações futuras?

Este artigo apresenta alguns dos principais sinais que podem indicar a formação de um desequilíbrio fiscal e mostra como o controle interno pode atuar preventivamente.

1. O que significa desequilíbrio fiscal?

Em termos simples, existe desequilíbrio fiscal quando a estrutura de receitas, despesas, obrigações e disponibilidade financeira de um ente público deixa de ser sustentável.

Isso não significa necessariamente que exista déficit orçamentário em determinado momento.

Uma Prefeitura pode, por exemplo, apresentar uma receita realizada aparentemente suficiente para cobrir as despesas empenhadas e, ainda assim, enfrentar dificuldades financeiras porque grande parte dos recursos está vinculada, porque existem obrigações futuras relevantes ou porque os pagamentos estão sendo postergados.

Por isso, olhar apenas para o resultado orçamentário não é suficiente.

O diagnóstico precisa considerar, conjuntamente:

• comportamento da receita;
• comportamento da despesa;
• resultado primário;
• resultado nominal e evolução da dívida;
• disponibilidade financeira;
• restos a pagar;
• despesas com pessoal;
• obrigações previdenciárias;
• operações de crédito;
• receitas vinculadas;
• despesas obrigatórias;
• capacidade de investimento.

O próprio MCASP destaca a importância da relação entre receita e despesa e da utilização das informações contábeis e fiscais para avaliação da execução orçamentária e do equilíbrio fiscal.

2. Primeiro sinal: a receita começa a ficar abaixo do esperado

Um dos primeiros sinais de alerta do desequilíbrio fiscal aparece quando a arrecadação começa a se afastar significativamente da previsão.

Imagine uma Prefeitura que tenha previsto arrecadar R$ 300 milhões durante o exercício, mas, ao longo dos meses, percebe que a receita vem apresentando desempenho muito inferior ao esperado.

O problema não está simplesmente em arrecadar menos.

A questão fundamental é: a despesa está sendo ajustada na mesma velocidade?

Se a receita cai, mas a administração continua empenhando despesas como se a previsão original fosse se concretizar, surge uma pressão sobre o equilíbrio fiscal.

É por isso que o acompanhamento da receita deve ser feito continuamente, comparando:

• receita prevista;
• receita atualizada;
• receita arrecadada;
• percentual de realização;
• comportamento histórico;
• tendência para os meses seguintes.

Uma queda pontual não necessariamente representa uma crise. O verdadeiro sinal de alerta está na persistência da frustração de receita sem correspondente adequação da despesa.

3. Segundo sinal: a despesa cresce mais rapidamente que a receita

Outro indicador do desequilíbrio fiscal é a comparação entre o crescimento das receitas e das despesas.

Se a receita corrente cresce 5%, enquanto as despesas correntes crescem 12%, existe uma deterioração da margem fiscal.

Isso merece atenção especial quando o crescimento está concentrado em despesas de difícil redução, como:

• folha de pagamento;
• encargos sociais;
• previdência;
• contratos continuados;
• serviços essenciais;
• custeio permanente da máquina pública.

Quanto maior a participação das despesas obrigatórias e continuadas, menor é a capacidade de reação da administração diante de uma queda de arrecadação.

O controle interno deve, portanto, acompanhar não apenas quanto a Prefeitura está gastando, mas qual é a composição desse gasto.

4. Terceiro sinal: queda da disponibilidade financeira

Talvez um dos sinais mais importantes seja a redução contínua dos recursos disponíveis em caixa.

Uma Prefeitura pode apresentar uma execução orçamentária aparentemente equilibrada e, mesmo assim, estar perdendo capacidade financeira.

Por isso, o controle interno deve acompanhar periodicamente a relação entre:

• disponibilidades financeiras;
• obrigações já assumidas;
• restos a pagar;
• despesas liquidadas e ainda não pagas;
• recursos vinculados;
• recursos livres.

O número mais importante não é simplesmente quanto existe no banco.

É quanto existe de recurso efetivamente disponível depois de consideradas as obrigações que precisam ser pagas.

Essa distinção é fundamental.

5. Quarto sinal: crescimento dos restos a pagar

Os restos a pagar não são necessariamente um problema.

Em uma gestão pública normal, determinadas despesas podem ser empenhadas e não pagas até o encerramento do exercício, observadas as regras legais aplicáveis.

O sinal de alerta de desequilíbrio fiscal aparece quando os restos a pagar começam a crescer de forma persistente e sem correspondente capacidade financeira.

É necessário observar especialmente:

• crescimento dos restos a pagar processados;
• crescimento dos restos a pagar não processados;
• relação entre restos a pagar e disponibilidade financeira;
• evolução em comparação com exercícios anteriores;
• fontes de recursos utilizadas para suportar essas obrigações.

Uma pergunta simples ajuda a revelar o problema:

Estamos deixando despesas para o futuro porque é uma decisão de planejamento ou porque não temos dinheiro para pagá-las agora?

As duas situações são completamente diferentes.

6. Quinto sinal: despesas empenhadas crescem enquanto a arrecadação desacelera

Esse talvez seja um dos sinais mais importantes para o acompanhamento mensal no sentido de evitar o desequilíbrio fiscal.

Se a arrecadação apresenta comportamento abaixo do esperado, mas a emissão de empenhos continua crescendo em ritmo elevado, a administração pode estar criando obrigações sem a correspondente capacidade financeira.

O empenho representa uma etapa importante da execução da despesa, mas não significa que exista dinheiro disponível para pagamento.

Por isso, o controle interno precisa analisar conjuntamente:

Receita arrecadada → Empenho → Liquidação → Pagamento → Disponibilidade financeira.

O acompanhamento isolado de qualquer dessas etapas pode produzir uma visão distorcida da realidade.

7. Sexto sinal: aumento das despesas com pessoal

As despesas com pessoal merecem atenção especial porque possuem forte impacto sobre a capacidade financeira do Município.

O problema não é simplesmente gastar com servidores públicos. A prestação dos serviços públicos depende de pessoas.

O risco aparece quando a despesa com pessoal cresce de forma mais rápida que a capacidade de arrecadação e reduz progressivamente o espaço fiscal para outras políticas públicas.

Devem ser acompanhados, entre outros aspectos:

• evolução da despesa total com pessoal;
• Receita Corrente Líquida;
• percentual comprometido;
• crescimento da folha;
• contratações;
• horas extras;
• vantagens e benefícios;
• criação de cargos;
• impacto de reajustes futuros.

O perigo está especialmente nas decisões que parecem pequenas isoladamente, mas produzem despesas permanentes para os exercícios seguintes.

8. Sétimo sinal: dependência de receitas extraordinárias

Outro sinal importante ocorre quando o equilíbrio das contas depende excessivamente de receitas que não possuem comportamento recorrente.

Exemplos incluem:

• alienação de ativos;
• operações de crédito;
• transferências extraordinárias;
• recursos recebidos de forma excepcional;
• emendas parlamentares;
• receitas eventuais.

Uma receita extraordinária pode ser perfeitamente legítima e importante para financiar investimentos.

O problema aparece quando recursos extraordinários passam a ser utilizados para sustentar despesas permanentes.

Receita excepcional não deve ser confundida com capacidade permanente de financiamento.

9. O perigo das operações de crédito

As operações de crédito também precisam ser analisadas com cuidado.

Contrair financiamento para realizar um investimento estruturante pode ser uma decisão economicamente justificável, desde que respeitados os limites legais e exista capacidade de pagamento.

Porém, utilizar endividamento para financiar despesas correntes pode indicar uma deterioração da estrutura fiscal.

Em linguagem simples:

tomar dinheiro emprestado para construir algo que produzirá benefícios futuros é diferente de tomar dinheiro emprestado porque falta dinheiro para pagar as despesas do dia a dia.

O controle interno deve acompanhar a finalidade dos recursos, as condições da operação, o impacto sobre o endividamento e os compromissos futuros decorrentes dela.

Endividamento previdenciário (Regime Geral e/ou Regime próprio) é uma evidente demonstração desse perigo, pois a prefeitura está financiando recursos para pagamento das próprias obrigações patronais.

10. O resultado primário como sinal de alerta

O resultado primário é outro indicador que merece atenção.

De maneira simplificada, ele permite avaliar a relação entre receitas e despesas primárias, antes dos efeitos financeiros relacionados aos juros da dívida.

Uma deterioração persistente do resultado primário pode indicar que a administração está perdendo capacidade de gerar recursos suficientes para sustentar suas despesas primárias.

Por isso, não basta perguntar:

“A Prefeitura arrecadou mais do que gastou?”

É necessário perguntar também:

“Qual é a qualidade desse resultado e quais fatores estão por trás dele?”

O MDF estabelece a metodologia e as orientações para os demonstrativos fiscais, incluindo os demonstrativos relacionados aos resultados primário e nominal, dentro da estrutura do RREO. A 15ª edição do MDF é a edição vigente para o exercício de 2026.

11. Resultado nominal e evolução da dívida

Outro indicador que não deve ser ignorado é a evolução da situação da dívida.

Uma gestão pode apresentar determinado resultado primário e, simultaneamente, experimentar deterioração de sua posição financeira em razão da evolução da dívida e de outros componentes patrimoniais.

Por isso, o controle interno deve observar a trajetória da dívida e não apenas o seu valor em determinado momento.

A tendência muitas vezes é mais importante que a fotografia.

12. Recursos vinculados: dinheiro em caixa não significa dinheiro livre

Esse é um dos pontos que mais confundem quem acompanha as contas públicas.

Uma Prefeitura pode possuir milhões de reais em suas contas bancárias e, ainda assim, não possuir o mesmo valor em recursos livres.

Parte desses recursos pode estar vinculada a determinadas finalidades, convênios, fundos ou políticas públicas.

Por isso, o controle interno deve acompanhar a disponibilidade financeira por fonte ou destinação de recursos.

O que importa não é apenas:

“Quanto temos no banco?”

Mas também:

“Quanto desse dinheiro pode efetivamente ser utilizado para pagar as obrigações que estamos assumindo?”

13. O painel de alerta do Controle Interno

Uma boa prática seria transformar esses indicadores em um verdadeiro painel de alerta fiscal.

O controle interno poderia acompanhar mensalmente indicadores como:

O objetivo não seria criar mais burocracia.

Ao contrário: seria transformar informações que já existem na contabilidade e nos relatórios fiscais em informação gerencial para tomada de decisão.

14. O controle interno deve agir antes do problema aparecer no balanço

Esse é talvez o principal ponto deste artigo.

Controle interno não deve funcionar apenas como uma espécie de “auditoria depois do fato”.

Seu papel preventivo é justamente identificar tendências antes que elas se transformem em problemas concretos.

Se a receita começa a cair, o alerta deve aparecer.

Se a despesa cresce acima da receita, o alerta deve aparecer.

Se os restos a pagar crescem, o alerta deve aparecer.

Se a disponibilidade financeira diminui mês após mês, o alerta deve aparecer.

Se a folha cresce continuamente, o alerta deve aparecer.

Se os recursos livres diminuem enquanto as obrigações aumentam, o alerta deve aparecer.

Esperar o encerramento do exercício para descobrir que havia um problema não é prevenção. É constatação.

15. O papel do gestor diante dos sinais de alerta

Identificar o problema é apenas a primeira etapa.

Quando os indicadores apontarem deterioração fiscal, a administração precisa avaliar medidas corretivas.

Entre elas podem estar:

• revisão das projeções de receita;
• reavaliação das despesas;
• contenção de despesas não essenciais;
• reprogramação da execução orçamentária;
• revisão de contratos;
• melhoria da arrecadação própria;
• controle de benefícios fiscais;
• revisão de despesas continuadas;
• adequação do cronograma de desembolso;
• acompanhamento rigoroso dos restos a pagar.

A Lei de Responsabilidade Fiscal trabalha justamente com a ideia de compatibilizar planejamento, execução e responsabilidade na gestão fiscal. O MDF, por sua vez, padroniza os demonstrativos utilizados para acompanhar essa realidade fiscal.

16. O grande erro: olhar apenas para o saldo bancário

Talvez um dos maiores erros na análise das finanças municipais seja utilizar o saldo bancário como sinônimo de saúde financeira.

Ter dinheiro no banco não significa necessariamente possuir capacidade financeira.

É preciso conhecer:

• quanto é recurso livre;
• quanto é recurso vinculado;
• quanto já está comprometido;
• quanto existe em restos a pagar;
• quanto há de despesas liquidadas;
• quais obrigações vencerão nos próximos meses;
• quais receitas ainda deverão ingressar;
• quais despesas permanentes continuarão crescendo.

Somente a análise conjunta dessas informações permite construir uma visão realista da situação fiscal.

17. O equilíbrio fiscal é uma construção diária

Equilíbrio fiscal não é simplesmente apresentar um bom resultado no final do ano.

É manter, durante todo o exercício, uma relação sustentável entre aquilo que o Município arrecada, aquilo que compromete, aquilo que paga e aquilo que ainda precisará pagar.

Por isso, o acompanhamento deve ser contínuo.

Mensalmente, a administração deveria ser capaz de responder:

• Como está a arrecadação?
• As receitas estão confirmando as previsões?
• As despesas estão crescendo em que ritmo?
• Quanto já foi empenhado?
• Quanto já foi liquidado?
• Quanto já foi pago?
• Quanto ainda falta pagar?
• Como está a disponibilidade financeira?
• Como estão os restos a pagar?
• Como está a despesa com pessoal?
• Como está o resultado primário?
• Como está a dívida?
• Qual é a tendência para os próximos meses?

Conclusão: o melhor momento para corrigir é antes da crise

O desequilíbrio fiscal raramente surge sem avisar.

Antes de uma Prefeitura enfrentar dificuldades para pagar fornecedores, atrasar obrigações, reduzir investimentos ou adotar medidas emergenciais, normalmente os números já apresentaram sinais de deterioração.

O desafio é saber enxergá-los.

É nesse ponto que o Controle Interno assume uma função estratégica.

Mais do que conferir documentos, verificar procedimentos e apontar irregularidades, o controle interno pode transformar dados contábeis e fiscais em informação para prevenção.

Receita, despesa, caixa, restos a pagar, pessoal, dívida, resultado primário e recursos vinculados não são números isolados.

Eles contam uma história.

Quando analisados em conjunto e ao longo do tempo, podem revelar se as finanças municipais estão caminhando para maior equilíbrio ou para uma situação de pressão fiscal.

O grande mérito do controle interno não é descobrir o problema depois que ele aconteceu.

É perceber os sinais enquanto ainda existe tempo para agir.

Em gestão pública, antecipar o problema pode significar a diferença entre uma simples correção de rota e uma verdadeira crise financeira.

Controle interno eficiente não é apenas controle. É prevenção, inteligência e proteção do dinheiro público.

Referências técnicas

Este artigo utiliza como referências técnicas:

Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal

Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP)

Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF)