Controle Interno na Gestão Pública – Série Especial

Introdução

Os municípios brasileiros frequentemente enfrentam o mesmo problema: faltam recursos para financiar saúde, educação, infraestrutura, assistência social e os demais serviços públicos.

Mas existe uma pergunta que precisa ser feita:

Antes de buscar novas receitas, o município está cobrando adequadamente aquilo que já tem direito de receber?

A pergunta ganha ainda mais importância quando analisamos a chamada Dívida Ativa Municipal, formada por créditos que pertencem ao município, mas que não foram pagos pelos contribuintes dentro do prazo.

Em Assis, os dados dos últimos anos mostram uma situação que merece atenção.

Segundo os dados analisados, o estoque da Dívida Ativa municipal passou de aproximadamente R$ 210,1 milhões em 2022 para R$ 313,6 milhões em 2025.

Enquanto isso, a recuperação desses créditos permaneceu relativamente baixa em relação ao estoque.

Em 2025, por exemplo, foram recebidos cerca de R$ 17,4 milhões, o equivalente a aproximadamente 5,56% do estoque registrado ao final daquele exercício.

É nesse cenário que surge novamente o REFIS – Programa de Recuperação Fiscal.

A Câmara Municipal de Assis aprovou em 8 de setembro de 2026 o Projeto de Lei nº 162/2026, que institui o REFIS 2026, com descontos de até 100% sobre multas e juros, conforme as condições previstas no projeto. A proposta segue para sanção do Poder Executivo.

O REFIS pode ser uma ferramenta legítima de recuperação de créditos.

Mas existe uma questão muito mais importante:

REFIS é solução permanente ou apenas uma tentativa periódica de recuperar aquilo que deixou de ser cobrado adequadamente?

1. O que é a Dívida Ativa Municipal?

A Dívida Ativa pode ser entendida, de forma simples, como o conjunto de créditos que o município tem direito de receber, mas que não foram pagos pelo contribuinte dentro do prazo estabelecido.

Um exemplo bastante comum é o IPTU.

O município lança o IPTU.

O contribuinte recebe a cobrança.

O tributo vence.

Se o contribuinte não paga e o débito permanece pendente, depois de observados os procedimentos legais, esse crédito pode ser inscrito em Dívida Ativa.

A partir daí, o município passa a ter um crédito formalmente constituído contra o devedor.

E esse crédito possui valor econômico.

Por isso, a Dívida Ativa não deve ser tratada simplesmente como uma informação contábil.

Ela representa dinheiro que pertence ao município e que precisa ser recuperado.

2. O problema começa quando o estoque cresce mais rápido que a recuperação

Os números da planilha analisada mostram um cenário que merece atenção.

Evolução da Dívida Ativa de Assis

O comportamento chama atenção.

Em 2023 houve melhora importante na recuperação, com aproximadamente 9,29% do estoque sendo recebido no ano.

Mas, em 2024, o indicador caiu para aproximadamente 5,03%.

Em 2025, ficou em aproximadamente 5,56%.

Ao mesmo tempo, o estoque alcançou R$ 313,56 milhões.

Ou seja:

o problema não está apenas em quanto o município consegue receber. Está também em quanto continua sendo acrescentado ao estoque.

3. R$ 313 milhões não significam R$ 313 milhões disponíveis imediatamente

É preciso fazer uma ressalva importante.

Não significa que todo o estoque da Dívida Ativa seja imediatamente recuperável.

Existem créditos:

• antigos;
• parcelados;
• em discussão administrativa;
• judicializados;
• de contribuintes sem capacidade de pagamento;
• sujeitos a prescrição;
• com problemas cadastrais;
• de difícil localização do devedor;
• com garantias insuficientes;
• entre outras situações.

Portanto, seria incorreto afirmar que o município possui R$ 313 milhões disponíveis no caixa.

Não possui.

Mas também seria um erro tratar esse estoque como se ele não tivesse importância.

Ele representa um ativo do município e precisa ser administrado.

E é exatamente aí que entra o papel do controle interno.

4. O problema não é apenas arrecadar. É administrar o crédito tributário

Uma administração fiscal eficiente precisa acompanhar todo o ciclo da receita.

Podemos simplificar esse ciclo da seguinte maneira:

Lançamento → Vencimento → Inadimplência → Inscrição em Dívida Ativa → Cobrança → Recuperação

Se alguma dessas etapas apresentar falhas, a arrecadação será prejudicada.

Imagine, por exemplo, um município que lança corretamente o IPTU, mas não possui uma política eficiente para acompanhar os inadimplentes.

O resultado será previsível:

o estoque cresce.

E quando o estoque cresce continuamente, a Administração passa a ter cada vez mais créditos antigos para cobrar.

Quanto mais antigo o crédito, maior pode ser a dificuldade de recuperação.

Por isso, cobrar tarde pode ser muito mais caro do que cobrar corretamente no momento adequado.

5. O IPTU merece atenção especial

Entre os tributos municipais, o IPTU merece destaque.

Todos os anos, os municípios lançam o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana.

Mas lançamento não significa arrecadação.

Existe uma diferença fundamental entre:

tributo lançado

e

tributo efetivamente recebido.

Se uma prefeitura possui uma grande quantidade de IPTU em atraso, precisa conhecer profundamente esse estoque.

Quem deve?

Quanto deve?

Há quanto tempo?

Qual é o valor original?

Quanto corresponde a juros e multas?

O imóvel continua pertencendo ao devedor?

O endereço está atualizado?

O contribuinte possui outros imóveis?

Existe parcelamento?

O débito está judicializado?

Existe possibilidade concreta de recuperação?

Sem essas informações, a gestão da Dívida Ativa se transforma simplesmente em acompanhamento de números contábeis.

E não em gestão de receita.

6. REFIS: oportunidade ou solução temporária?

O REFIS pode ser uma ferramenta importante.

Ele permite que o contribuinte regularize sua situação fiscal mediante condições especiais.

Em Assis, o REFIS 2025, por exemplo, ofereceu descontos de até 100% sobre juros e multas para pagamento à vista e descontos progressivos para parcelamentos.

O REFIS 2026 segue a mesma lógica de estimular a regularização dos débitos mediante condições especiais. A Lei 7.997 de 9 de setembro de 2026 aprovada pela Câmara e sancionada pelo Poder Executivo prevê descontos que podem chegar a 100% em determinadas condições.

Isso pode gerar uma entrada extraordinária de recursos.

Mas existe um risco.

Se o município realiza um REFIS todos os anos, o contribuinte pode começar a pensar:

“Por que vou pagar meu tributo em dia se daqui a algum tempo haverá outro programa com desconto?”

Esse comportamento pode produzir um efeito perverso.

O contribuinte que paga pontualmente pode se sentir prejudicado diante daquele que deixa de pagar esperando uma futura redução de juros e multas.

Por isso, o REFIS precisa ser utilizado com critério, excepcionalidade e planejamento.

Não pode substituir a cobrança ordinária.

7. O risco do “REFIS como rotina”

Imagine a seguinte situação:

Ano 1

O contribuinte não paga.

Ano 2

O município oferece parcelamento.

Ano 3

O contribuinte deixa novamente de pagar.

Ano 4

Surge novo REFIS.

Ano 5

Novo programa.

Nesse cenário, pode surgir um incentivo econômico perverso:

pagar em dia deixa de ser necessariamente a melhor decisão financeira.

A política pública precisa evitar esse efeito.

O cidadão que paga seu IPTU no vencimento deve perceber que existe vantagem em cumprir sua obrigação.

E aquele que não paga deve perceber que a dívida será efetivamente cobrada.

8. A pergunta que o controle interno deveria fazer

Diante de um estoque de mais de R$ 300 milhões, uma das perguntas mais importantes não é:

“Quanto o próximo REFIS vai arrecadar?”

A pergunta deveria ser:

“Por que chegamos a esse estoque e quanto dele poderia ter sido recuperado antes?”

Essa mudança de perspectiva é fundamental.

O controle interno não deve olhar apenas para o dinheiro que entrou.

Também precisa avaliar:

• eficiência da cobrança;
• qualidade do cadastro imobiliário;
• atualização cadastral;
• lançamento dos tributos;
• notificações;
• inscrição em Dívida Ativa;
• parcelamentos;
• cobrança administrativa;
• protesto;
• execução fiscal;
• prescrição;
• recuperação de créditos;
• custos da cobrança;
• resultados por faixa de dívida.

9. Nem toda Dívida Ativa deve ser cobrada da mesma maneira

Outro ponto importante é a segmentação dos créditos.

Não é eficiente tratar uma dívida de R$ 500 da mesma forma que uma dívida de R$ 500 mil.

O município poderia classificar sua carteira, por exemplo, em:

Pequenos débitos

Priorizar cobrança administrativa e meios eletrônicos de baixo custo.

Débitos intermediários

Utilizar notificações, parcelamentos e mecanismos extrajudiciais de cobrança.

Grandes devedores

Realizar acompanhamento individualizado e medidas de cobrança mais rigorosas.

Créditos antigos

Avaliar possibilidade real de recuperação e risco de prescrição.

Créditos de difícil recuperação

Realizar análise específica quanto à sua recuperabilidade.

Isso é gestão de ativos públicos.

10. Quanto custa recuperar a Dívida Ativa?

Existe outro aspecto frequentemente esquecido:

cobrar também custa dinheiro.

Uma execução fiscal envolve estrutura administrativa e jurídica.

Existem custos relacionados a:

• servidores;
• sistemas;
• notificações;
• procuradoria;
• processos judiciais;
• custas;
• acompanhamento;
• localização de devedores;
• gestão documental.

Por isso, uma boa política de cobrança precisa considerar também o custo-benefício da recuperação.

O objetivo não deve ser simplesmente aumentar o número de processos.

O objetivo é recuperar o maior volume possível de créditos com eficiência e dentro da legalidade.

11. O município não pode depender apenas de aumentar impostos

Quando existe dificuldade financeira, muitas vezes a primeira discussão é sobre aumentar receitas.

Mas existe uma sequência lógica que deveria ser observada:

1. Melhorar a arrecadação dos tributos existentes.

2. Reduzir a inadimplência.

3. Recuperar créditos inscritos em Dívida Ativa.

4. Combater evasão e sonegação.

5. Atualizar cadastros.

6. Melhorar a eficiência da cobrança.

7. Somente depois avaliar novas medidas de aumento da carga tributária.

Não faz sentido discutir novas fontes de receita sem antes perguntar:

Estamos cobrando adequadamente aquilo que já é devido ao município?

12. O REFIS pode ser uma oportunidade para fazer algo maior

O REFIS 2026 pode ser mais do que uma simples campanha de arrecadação.

Pode ser utilizado como uma oportunidade para o município reorganizar sua carteira de créditos.

Ao procurar o contribuinte para oferecer a regularização, o município também pode:

• atualizar cadastro;
• confirmar endereço;
• identificar imóveis;
• atualizar informações de contato;
• verificar parcelamentos anteriores;
• identificar grandes devedores;
• classificar os créditos;
• avaliar capacidade de pagamento;
• melhorar sua base de dados.

Ou seja:

o REFIS pode gerar dinheiro hoje e informação para melhorar a arrecadação amanhã.

Essa seria uma utilização estratégica do programa.

13. O que o Controle Interno deveria acompanhar?

Uma política permanente de acompanhamento poderia utilizar alguns indicadores simples.

Indicador 1 – Taxa de recuperação da Dívida Ativa

Recebimento de Dívida Ativa ÷ Estoque da Dívida Ativa

Esse indicador mostra quanto do estoque está sendo recuperado.

Indicador 2 – Crescimento do estoque

Comparar o estoque de um exercício com o anterior.

Se o estoque cresce continuamente, é preciso investigar as causas.

Indicador 3 – Idade dos créditos

Quanto mais antigos os créditos, maior a necessidade de atenção.

Indicador 4 – Percentual de créditos em cobrança administrativa

Permite verificar quanto está sendo tratado antes de chegar à execução judicial.

Indicador 5 – Percentual judicializado

Ajuda a avaliar a dependência do município em relação à cobrança judicial.

Indicador 6 – Custo da cobrança

Quanto o município gasta para recuperar cada R$ 1,00 de Dívida Ativa?

Essa é uma pergunta extremamente importante.

14. O que os números de Assis estão dizendo?

Os dados analisados permitem uma conclusão importante.

Entre 2022 e 2025, o estoque da Dívida Ativa aumentou aproximadamente 49,3%, passando de R$ 210,1 milhões para R$ 313,6 milhões.

No mesmo período, os recebimentos somaram aproximadamente R$ 60,2 milhões.

Mesmo com esses recebimentos, o estoque voltou a crescer fortemente.

Isso mostra que o desafio não é simplesmente realizar um REFIS.

Existe uma questão estrutural:

a velocidade de formação de novos créditos inadimplidos e/ou de atualização do estoque precisa ser enfrentada conjuntamente com a recuperação dos créditos antigos.

Caso contrário, o município pode realizar REFIS sucessivos, arrecadar alguns milhões e, poucos anos depois, encontrar novamente um estoque elevado.

15. O REFIS não pode virar um prêmio para quem não paga

Essa talvez seja a principal discussão.

Uma política de recuperação fiscal precisa equilibrar dois objetivos:

recuperar dinheiro para o município

e

preservar a justiça tributária.

O cidadão que paga o IPTU corretamente precisa saber que fez a escolha certa.

O contribuinte inadimplente deve ter oportunidade de regularizar sua situação.

Mas essa oportunidade não pode transformar a inadimplência em uma estratégia financeiramente vantajosa.

Por isso, o REFIS deve vir acompanhado de uma política permanente de cobrança.

Desconto excepcional + cobrança eficiente pode ser uma estratégia.

Desconto recorrente + cobrança fraca pode alimentar o problema.

Conclusão

A discussão sobre a Dívida Ativa Municipal é muito maior do que a realização de um REFIS.

O município precisa arrecadar mais?

Sim.

Mas arrecadar mais não significa necessariamente aumentar impostos.

Existe uma fonte de receita que já está dentro do próprio município:

os créditos tributários que foram lançados, não foram pagos e permanecem na Dívida Ativa.

No caso de Assis, os números analisados mostram um estoque que alcançou aproximadamente R$ 313,6 milhões em 2025, enquanto a recuperação naquele ano ficou em torno de R$ 17,4 milhões, ou aproximadamente 5,56% do estoque.

Esses números não significam que todo o estoque seja imediatamente recuperável.

Mas significam que existe uma carteira de créditos suficientemente relevante para merecer gestão estratégica, indicadores, segmentação, cobrança eficiente e acompanhamento permanente pelo Controle Interno.

O REFIS 2026 pode ser uma oportunidade importante.

Mas o verdadeiro desafio começa depois dele.

Porque recuperar a Dívida Ativa uma vez é arrecadação.

Criar uma política permanente para impedir que a Dívida Ativa cresça descontroladamente é gestão fiscal.

E essa diferença pode representar milhões de reais para os cofres municipais.

Uma reflexão para fechar o artigo

Antes de dizer que faltam recursos, o município deveria responder a uma pergunta simples: estamos cobrando tudo aquilo que já temos direito de receber?

Essa é uma pergunta que vale para Assis e para praticamente todos os municípios brasileiros.

Dinheiro público não é apenas aquilo que está no caixa.

Também é aquilo que o município tem direito de receber e precisa administrar para transformar em receita efetiva.

Referências técnicas

Este artigo utiliza como referências técnicas:

Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal

Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP)

Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF)