Introdução
Quando se fala em compliance, muitas pessoas pensam imediatamente em empresas privadas, programas anticorrupção ou códigos de ética.
No setor público, entretanto, compliance significa muito mais do que isso.
Trata-se do conjunto de procedimentos destinados a garantir que todas as decisões da administração sejam tomadas em conformidade com a Constituição, as leis, os princípios da administração pública e as normas fiscais.
Entre esses mecanismos, poucos são tão importantes quanto a limitação de empenhos, prevista no artigo 9º da Lei Complementar nº 101/2000 — a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Embora muitas vezes seja vista como uma medida impopular, ela representa um verdadeiro instrumento de proteção do gestor público, evitando que despesas sejam assumidas sem respaldo financeiro e reduzindo significativamente riscos de responsabilização administrativa, civil e penal.
Neste artigo veremos por que a limitação de empenhos é um dos principais pilares do compliance na execução orçamentária.
O que significa compliance na administração pública?
A palavra compliance deriva do verbo inglês to comply, que significa agir em conformidade.
Na administração pública isso significa garantir que toda decisão administrativa esteja alinhada:
- à Constituição Federal;
- às leis;
- às normas orçamentárias;
- à Lei de Responsabilidade Fiscal;
- aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência e transparência.
Sob essa ótica, compliance não é apenas cumprir regras.
É criar mecanismos que impeçam a ocorrência de irregularidades antes que elas aconteçam.
Na execução orçamentária, isso significa controlar continuamente a arrecadação, a execução das despesas e a disponibilidade financeira do ente público.
A execução orçamentária depende da arrecadação
Uma característica importante do orçamento público é que ele trabalha com estimativas de receitas.
A Lei Orçamentária prevê quanto o Município espera arrecadar durante o exercício.
Entretanto, a arrecadação efetiva pode ser menor que a prevista.
Isso pode ocorrer por diversos fatores:
- queda na atividade econômica;
- redução das transferências constitucionais;
- diminuição da arrecadação tributária;
- crises econômicas;
- desastres naturais;
- mudanças na legislação.
Quando isso acontece, a administração não pode simplesmente continuar gastando como se nada tivesse ocorrido.
É justamente nesse momento que entra um dos principais mecanismos de compliance fiscal previstos na LRF.
O artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal
O artigo 9º determina que, sempre que houver risco de não cumprimento das metas fiscais, os Poderes deverão promover a limitação de empenhos e movimentação financeira.
Em outras palavras:
Se a arrecadação cai, o governo precisa reduzir o ritmo das despesas.
Essa medida evita que sejam assumidas obrigações que não poderão ser pagas posteriormente.
A lógica é simples:
Não é possível gastar aquilo que ainda não existe.
Essa regra protege:
- o equilíbrio das contas públicas;
- os fornecedores;
- os servidores;
- a continuidade dos serviços públicos;
- e o próprio gestor.
Por que a limitação de empenhos é uma ferramenta de compliance?
Em programas modernos de compliance, o principal objetivo é prevenir riscos.
A limitação de empenhos atua exatamente dessa forma.
Ela reduz a possibilidade de:
- déficit financeiro;
- inscrição excessiva em Restos a Pagar;
- aumento do endividamento;
- descumprimento das metas fiscais;
- sanções dos Tribunais de Contas;
- responsabilização dos gestores.
Em vez de agir depois do problema, o gestor atua preventivamente.
Essa é justamente a essência do compliance.
O grande risco de empenhar sem recursos
Empenhar despesas sem perspectiva de pagamento representa um dos maiores riscos da gestão pública.
Embora a existência de dotação orçamentária seja requisito indispensável, ela não é suficiente.
Também é necessário observar:
- comportamento da arrecadação;
- disponibilidade financeira;
- cronograma de desembolso;
- metas fiscais.
Quando esses fatores são ignorados, podem surgir consequências extremamente graves.
A Lei de Responsabilidade Fiscal protege o gestor
A LRF não foi criada para impedir investimentos.
Ela foi criada para impedir desequilíbrios fiscais.
Ao determinar a limitação de empenhos, a lei oferece ao gestor um mecanismo legal para adequar a execução das despesas à realidade financeira do ente.
Em outras palavras:
A própria legislação fornece uma ferramenta para evitar que o administrador pratique atos que poderão gerar responsabilização futura.
O risco jurídico: improbidade administrativa e responsabilidade penal
A execução de despesas sem respaldo financeiro pode extrapolar a esfera da gestão fiscal e alcançar a responsabilidade jurídica do agente público.
Dependendo das circunstâncias, a conduta pode configurar ato ilícito sujeito à responsabilização administrativa, perante os órgãos de controle, e, em casos específicos previstos em lei, também gerar responsabilização civil e penal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece diversas vedações para preservar o equilíbrio das contas públicas, especialmente no encerramento do mandato, quando o gestor não pode contrair obrigação de despesa que não possa ser integralmente cumprida dentro do mandato ou que deixe parcelas para o exercício seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa (art. 42).
Além disso, determinadas condutas relacionadas à gestão fiscal podem caracterizar crimes previstos na legislação penal brasileira. Entre eles está o crime de ordenar despesa não autorizada por lei, previsto no Código Penal (art. 359-D), cuja configuração depende do preenchimento dos requisitos legais específicos.
Já a responsabilização por improbidade administrativa depende da ocorrência das hipóteses previstas na Lei nº 8.429/1992, conforme alterada pela Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir, em regra, a demonstração de dolo para aplicação das sanções.
Por isso, o cumprimento das regras fiscais não deve ser visto apenas como uma obrigação técnica, mas como uma medida essencial de proteção jurídica para o gestor e para a própria administração pública.
O papel do Controle Interno
O Controle Interno exerce papel decisivo nesse processo.
Cabe ao órgão acompanhar continuamente:
- comportamento das receitas;
- execução das despesas;
- cumprimento das metas fiscais;
- necessidade de contingenciamento;
- riscos fiscais.
Quanto mais cedo forem identificados os riscos, menores serão os impactos sobre a administração.
O bom Controle Interno atua antes que o problema apareça.
Compliance é prevenção
Em empresas privadas costuma-se dizer que compliance evita multas.
Na administração pública, ele evita muito mais.
Evita:
- irregularidades fiscais;
- responsabilização dos gestores;
- rejeição de contas;
- paralisação de políticas públicas;
- perda da credibilidade da administração.
A limitação de empenhos talvez seja o melhor exemplo de que prevenir continua sendo muito mais eficiente do que corrigir.
Conclusão
A limitação de empenhos não representa um obstáculo à gestão pública.
Pelo contrário.
Ela constitui um dos principais instrumentos de compliance previstos na legislação brasileira.
Ao ajustar a execução orçamentária à arrecadação efetivamente realizada, a administração protege o equilíbrio fiscal, assegura a continuidade dos serviços públicos e reduz significativamente os riscos jurídicos do gestor.
Mais do que uma obrigação legal, trata-se de uma prática de boa governança, responsabilidade fiscal e gestão preventiva.
Em tempos de crescente fiscalização e exigência por transparência, incorporar mecanismos de compliance à execução orçamentária deixou de ser uma opção: tornou-se uma necessidade para qualquer administração comprometida com a legalidade e a sustentabilidade das contas públicas.
